“Mamata”? Qualificando o debate sobre administração pública

“Farra de cargos!” “Aparelhamento do Estado!” “Uso partidário da máquina pública!”

Sem dúvida você já ouviu algum político, jornalista ou amigo dizendo essas frases. Talvez até você mesmo as tenha usado. Mas tem certeza que você entende bem o que isso significa? Essas coisas existem mesmo no Brasil? Como isso acontece? Se a resposta a essas perguntas não está clara, este texto também é para você.

Para começar a conversa, é preciso explicar a diferença entre Estado e Governo (sim, são diferentes!). A estrutura do Estado é permanente: são as instituições básicas que estão na Constituição Federal de 1988; e também são os servidores públicos civis concursados e os militares. O Governo, por sua vez, é passageiro: são partidos e cidadãos eleitos por mandatos definidos também pela Constituição. A Presidência da República é uma instituição de Estado. A pessoa do Presidente da República é o governante do momento.

O Governo é formado pelos detentores de cargos eletivos, ou seja, os políticos eleitos pelo voto popular. São os cargos mais altos da administração pública, responsáveis por pensar e definir as grandes diretrizes e políticas, e por expressar a vontade do povo. Tendo em vista que suas posições são passageiras, os políticos têm interesse em garantir mais votos nas próximas eleições para se manter (ou manter o partido) no cargo. Há interesse, portanto, em implementar as promessas que o ajudaram a se eleger, mas a visão é de curto prazo.

O Estado tem por base, além das estruturas abstratas, um corpo de servidores de carreira, os quais permanecem na administração pública indefinidamente. A carreira militar, por exemplo, é tipicamente de Estado: os militares que defendem o Brasil sob um Governo são os mesmos que protegem o País sob outro Governo. Dentre os civis, há também carreiras típicas de Estado, previstas no Artigo 247 da Constituição e no artigo 4º, inciso III da Lei 11.079/2004. São elas, dentre outras, as carreiras relacionadas a segurança pública, inteligência, diplomacia e magistratura. Por sua estabilidade, esses servidores, que executam as políticas públicas, têm interesses e visões de longo prazo.

O conflito inerente às funções de Estado e de Governo é amplamente estudado pela ciência política. Na prática, uma das soluções para atenuar os atritos foi a criação dos “cargos de confiança”, formalmente chamados de cargos em comissão. A nomeação para um desses cargos é feita por políticos eleitos, sem necessidade de concurso ou critérios de qualificação. A lógica por trás desses cargos (sim, há lógica!) é que os políticos eleitos possam colocar em posições de chefia, dentro da burocracia estatal permanente, pessoas de sua confiança, que poderão supervisionar os servidores públicos de carreira e garantir que a vontade popular, expressa pelo mandato eletivo do político, seja cumprida, e jamais bloqueada pelo serviço civil permanente.

É essencial lembrar que os servidores civis de carreira também podem ser indicados para os cargos em comissão.

O sistema político brasileiro, batizado em 1988 pelo cientista político Sérgio Abranches de “Presidencialismo de Coalizão”, acrescenta outra razão de existência aos cargos de confiança. Com um sistema multipartidário, dificilmente o partido do Presidente da República consegue fazer maioria no Congresso. Dessa forma, só se consegue governar fazendo alianças com os demais partidos. A distribuição de Ministérios e cargos na administração pública é parte essencial dessa troca de apoios no âmbito político, embora possa prejudicar a eficiência das instituições de Estado.

A eficiência da máquina pública depende também da aptidão e da qualificação dos profissionais escolhidos pelas lideranças políticas eleitas para ocuparem os cargos em comissão e para guiarem as instituições de Estado. De antemão, não é possível considerar que um indicado político será menos eficiente que um servidor de carreira. Os maiores partidos tendem a ter vínculos com profissionais qualificados no setor privado e/ou dentro das principais Universidades e instituições de pesquisa do país. Logo, é possível que os ocupantes dos cargos de confiança sejam profissionais extremamente preparados para executar as funções de Estado. Contudo, o problema surge quando a indicação política não leva em conta o critério da qualificação profissional, quando os comissionados são nada mais do que cabos eleitorais ou até mesmo familiares dos políticos eleitos.

Para entender a situação do Brasil, vamos ver alguns números* sobre os agentes públicos civis no Executivo Federal, publicados no Boletim Estatístico de Pessoal e Informações Organizacionais de fevereiro de 2015:

Quantidade de servidores civis ativos no Executivo Federal

O Estado brasileiro emprega 705.516 servidores civis ativos no Executivo Federal. No final de 2010, o Presidente Lula entregou à Presidente Dilma um Estado com 630.542 servidores. A média durante o primeiro Governo Dilma foi um crescimento de 18.744 novos servidores por ano. O Presidente Lula, por sua vez, recebeu do Presidente Fernando Henrique 530.662 servidores, ao final de 2002. A cada ano, o Governo Lula criou 12.485 cargos públicos. FHC assumiu a Presidência em 1994 com 641.564 servidores civis ativos no Executivo Federal. Durante seus oito anos, houve diminuição de 13.862 cargos públicos por ano.

Gráfico 1

Cargos em Comissão

O Brasil tem hoje 22.926 cargos de Direção de Assessoramento Superior (DAS). No final do segundo mandato do Presidente Lula, em 2010, eram 21.870 cargos. Média de 264 novos cargos de confiança por ano no Governo Dilma. O Presidente Lula recebeu de FHC, em 2003, 18.374 cargos com DAS. Criou, por ano, 538 novas vagas. A média no segundo governo FHC (os dados disponíveis são desde 1997) foi a criação de 153 cargos de confiança por ano.

Gráfico 2

Despesas com Servidores Civis Ativos no Executivo Federal

Atualmente, são gastos 83 bilhões de reais com os servidores civis. A Presidente Dilma recebeu essa conta em R$ 60 bilhões. Aumentou 5 bilhões por ano. O Presidente Lula começou seu mandato com um gasto de 22 bilhões. Foram 4,5 bilhões de reais a mais a cada ano. O Presidente FHC tinha 13,5 bilhões de gastos em 1995. Aumentou 1 bilhão por ano essa conta.

Gráfico 3

Proporção de servidores de carreira ocupando cargo em comissão

Dentre os 22.926 cargos em comissão, 16.991 são ocupados por servidores de carreira, e 5.935 por pessoas sem vínculo permanente com a administração pública.

Gráfico 4

Remuneração

A remuneração média dos servidores de carreira em cargos com DAS é de R$ 10.883,62. Os servidores sem vínculo permanente, por sua vez, têm remuneração média de R$ 4.304,00, cerca de 40% do que ganha alguém de carreira.

Escolaridade

Dos 22.926 servidores comissionados:
– 308 têm o 1º grau completo (1,3%);
– 4.471 têm o 2º grau completo (19,5%);
– 15,997 têm o 3º grau completo (69,8%);
– 346 têm Especialização (1,5%); e
– 1,681 têm Pós-Graduação (7,3%).
(não há dados para 123 ou 0,5% desses servidores)

 

Analisando os números, observamos retração na quantidade de servidores públicos civis no Executivo Federal durante o Governo FHC, e grande aumento durante os Governos do PT. Movimento parecido pode ser visto com relação aos gastos: os Governos petistas aumentaram a conta quase 5 vezes mais que o Governo FHC. Quanto aos cargos em comissão, no entanto, todos os Governos criaram novas vagas igualmente, em proporção à expansão total do serviço civil.

Nota-se, ainda, que a grande maioria dos cargos de confiança está nas mãos de servidores de carreira, os quais ganham duas vezes e meia mais que os servidores sem vículo, em média. Já a distribuição desses cargos em termos de escolaridade é mais preocupante: há muitos funcionários sem faculdade e mesmo sem o 2º grau em posições de mando na Esplanada.

Esta é uma visão panorâmica da situação na administração pública brasileira. Há “farra de cargos”? Há “aparelhamento do Estado”? Temos muitos cargos de confiança? As pessoas certas os ocupam? O Estado está grande ou pequeno demais? Essas perguntas estão sempre na linha de frente do debate público. Esperamos que este artigo ajude a formar opiniões mais qualificadas sobre esses temas.

 

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* Esses números representam apenas análise superficial sobre os servidores civis ativos no Executivo Federal. Há despesas com inativos e aposentados, assim como há servidores nos demais poderes (Legislativo e Judiciário) e nos demais entes federativos (Estados e Municípios).

Author: Luis Guadagnin

Nascido em 1986, em São Paulo-SP. Formado em Relações Internacionais pela Universidade de São Paulo em 2008. Diplomata desde 2009.

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